山雨欲來(lái)風(fēng)滿(mǎn)樓。今年以來(lái)，我國天然氣市場(chǎng)化改革動(dòng)作不斷，其中國家管網(wǎng)公司將成立的消息，無(wú)疑是業(yè)界最關(guān)心的熱點(diǎn)。隨著(zhù)管網(wǎng)獨立時(shí)代漸行漸近，我國天然氣市場(chǎng)化改革更需兼顧“差異化”，注重“精細化”。
國家管網(wǎng)公司猶抱琵琶半遮面
3月19日，中央全面深化改革委員會(huì )第七次會(huì )議審議通過(guò)《石油天然氣管網(wǎng)運營(yíng)機制改革實(shí)施意見(jiàn)》，提出組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司。至此，業(yè)內議論已久的國家石油天然氣管網(wǎng)公司終于從紙面走向臺前，不日將正式掛牌。5月底，國家發(fā)展改革委、國家能源局、住房城鄉建設部、市場(chǎng)監管總局聯(lián)合印發(fā)《油氣管網(wǎng)設施公平開(kāi)放監管辦法》，圍繞實(shí)踐中影響公平開(kāi)放的突出問(wèn)題和關(guān)鍵因素設置了條款，為國家管網(wǎng)公司成立后油氣管網(wǎng)設施公平開(kāi)放進(jìn)行了政策鋪墊。
這一系列改革舉措意味著(zhù)我國推動(dòng)形成上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統一管網(wǎng)高效集輸、下游銷(xiāo)售市場(chǎng)充分競爭的油氣市場(chǎng)體系又邁出了至關(guān)重要的一步，特別是對中游環(huán)節“管輸銷(xiāo)售一體化”的模式影響巨大。截至目前，關(guān)于國家管網(wǎng)公司的成立并無(wú)更多政策細節披露。毋庸置疑，隨著(zhù)運銷(xiāo)分離步伐漸行漸近，國家管網(wǎng)公司關(guān)于組織架構、管理團隊、資產(chǎn)劃撥、規則章程等一系列重大事宜正在緊鑼密鼓地籌備著(zhù)。
在靴子落地之前，改革牽涉的相關(guān)方存在著(zhù)各自不同的訴求與關(guān)切。對于占全國管網(wǎng)資產(chǎn)77%、受改革沖擊影響最大的中石油而言，如何平衡管網(wǎng)資產(chǎn)獨立對天然氣板塊盈利能力的影響和重構新的運營(yíng)協(xié)調機制是核心；對于地方政府和省網(wǎng)而言，最關(guān)心的是國家干線(xiàn)管網(wǎng)與省內管線(xiàn)之間的關(guān)系，以及地方管網(wǎng)的運營(yíng)模式問(wèn)題；對于下游大用戶(hù)和城市燃氣企業(yè)而言，則十分關(guān)心國家管網(wǎng)公司能否打通市場(chǎng)化氣量從氣源地至終端用戶(hù)的“點(diǎn)對點(diǎn)”運輸問(wèn)題，以及上中游價(jià)格機制調整對下游終端用戶(hù)的傳導。
市場(chǎng)參與者訴求各異
市場(chǎng)參與主體各自的訴求不同，市場(chǎng)上也形成了針?shù)h相對的聲音和呼吁，有的觀(guān)點(diǎn)甚至是截然相反。
有觀(guān)點(diǎn)認為，當前半政府定價(jià)半市場(chǎng)化定價(jià)的模式引發(fā)了價(jià)格傳導機制的不順暢，比如政府定價(jià)的居民價(jià)格和市場(chǎng)化的工商業(yè)氣價(jià)形成交叉補貼，政府定價(jià)的門(mén)站價(jià)和高額的國際市場(chǎng)進(jìn)口長(cháng)約價(jià)格形成倒掛，導致上下游順價(jià)不暢，因此呼吁能夠在管網(wǎng)獨立后將價(jià)格管制徹底放開(kāi)，通過(guò)完全的市場(chǎng)化交易形成定價(jià)（這種模式?jīng)]有考慮漲價(jià)）。
也有觀(guān)點(diǎn)認為，目前天然氣市場(chǎng)化改革的時(shí)機尚未成熟，阻礙我國天然氣管網(wǎng)第三方公平開(kāi)放的制約因素并非市場(chǎng)機制，而是管道基礎設施的建設水平，即便國家管網(wǎng)公司即將成立，存量用戶(hù)很可能通過(guò)多種方式繼續壟斷管容，管道設施已經(jīng)沒(méi)有富余的管容能力，市場(chǎng)結構不會(huì )產(chǎn)生質(zhì)的變化，因此主張全盤(pán)延用現有市場(chǎng)交易體系。
事實(shí)上，考慮到我國當前的發(fā)展階段、國際國內有別的體制與國情、廣袤疆域不同地點(diǎn)的稟賦特征，天然氣市場(chǎng)化改革的推進(jìn)不適合“一刀切”式的一概而論，而需要非常精妙的差異化和精細化的處理。
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市場(chǎng)化改革宜做好 “差異化”和“精細化”
首先，我國國情和發(fā)展階段決定，不宜簡(jiǎn)單套用西方發(fā)達國家全盤(pán)市場(chǎng)化的模式，宜將暫緩市場(chǎng)化的部分類(lèi)型進(jìn)行差異化處理。
對于西方發(fā)達國家而言，天然氣民生屬性較弱，純粹是由氣量買(mǎi)賣(mài)合同約定的市場(chǎng)行為。此外，居民由于用氣量少，單位成本高，因此比工商業(yè)大用戶(hù)承受較高的終端價(jià)格。
在完全市場(chǎng)化的情景假設中，居民氣價(jià)失去政策保護后面臨大幅上漲風(fēng)險，可能影響社會(huì )輿論和穩定，而高價(jià)的國際進(jìn)口長(cháng)協(xié)則面臨低價(jià)現貨沖擊，可能產(chǎn)生國際違約風(fēng)險和外交爭端。因此，通盤(pán)考慮上述因素，在改革過(guò)渡期內，對居民用氣和進(jìn)口長(cháng)協(xié)的差異化處理存在一定必要性，但從長(cháng)期來(lái)看，隨著(zhù)資源供給和基礎設施的豐富，政策導向的差異有望趨于消失。
第二，國內不同區域發(fā)展程度、資源稟賦存在巨大差異，需要改革方案在合理范圍內考慮政策的“區域有別”。
從管輸環(huán)節看，國內主干管網(wǎng)負荷根據區域不同存在差異，西一線(xiàn)、陜京線(xiàn)等處于市場(chǎng)好、消費量高的地區沿線(xiàn)，管網(wǎng)負荷率基本處于飽和狀態(tài)；而西南、東北等區域的干線(xiàn)管網(wǎng)負荷率只在20%-55%之間。此外，各省級管網(wǎng)的投資和運營(yíng)模式有較大差異，既有干線(xiàn)管網(wǎng)的支線(xiàn)（山東），也有油田集輸管網(wǎng)發(fā)展成的環(huán)網(wǎng)（川渝），還有省全資出資建設（陜西），或省屬企業(yè)與央企合資建設（廣東）。這樣復雜的模式產(chǎn)生了多方面的矛盾與沖突，比如用戶(hù)自采氣源與管網(wǎng)統購統銷(xiāo)的矛盾、干線(xiàn)直供與地方管網(wǎng)管輸費層層加碼的矛盾，國家管網(wǎng)與地方管網(wǎng)規劃建設的矛盾等等。
從供給側和消費側看，我國主要的國產(chǎn)氣源地位于西部，而主要的消費市場(chǎng)則位于華北供暖區和東南沿海工業(yè)區。資源地政府傾向于將更多氣量留在門(mén)站價(jià)更低的資源地附近，以促進(jìn)當地經(jīng)濟和工業(yè)發(fā)展，而氣源銷(xiāo)售企業(yè)則傾向于將更多氣量輸往價(jià)格承受力高的東部市場(chǎng)，以獲得更好的銷(xiāo)售收益。
因此，為平衡天然氣市場(chǎng)化改革對不同區域的影響，政策應該盡可能精細化，相同經(jīng)濟發(fā)展程度、資源稟賦條件的區域可以統一政策，而不同區域間由于管道負荷率、價(jià)格承受力差異較大，建議根據“一事一議”的原則進(jìn)行市場(chǎng)化競價(jià)、管道運營(yíng)機制層面的討論。
第三，管道運營(yíng)和監管機制需要精細化的設計，使“有規可依、有法可查”成為天然氣管網(wǎng)連通上游生產(chǎn)商和下游用戶(hù)的制度基礎。
區域間由于管道負荷率、價(jià)格承受力差異較大，建議根據“一事一議”的原則進(jìn)行市場(chǎng)化競價(jià)、管道運營(yíng)機制層面的討論。
在傳統的天然氣運銷(xiāo)一體化模式下，以中石油為例，管道運輸環(huán)節與批發(fā)銷(xiāo)售環(huán)節統一考核、同一董事長(cháng)，兩者間職責界定、成本收益等問(wèn)題可以通過(guò)領(lǐng)導內部協(xié)調、公司行政命令等方式推進(jìn)，在管網(wǎng)運營(yíng)規則不明確的情況下尚且可以運轉。但管網(wǎng)獨立后，管網(wǎng)公司與銷(xiāo)售公司和其他委托輸氣的用戶(hù)是獨立法人的關(guān)系，依據約定的合同、行業(yè)認可的規則運作是確保管網(wǎng)運營(yíng)順利實(shí)施的關(guān)鍵因素，也是實(shí)現天然氣市場(chǎng)化的關(guān)鍵保證。
此外，監管機制設計方面，管網(wǎng)公司作為政策性壟斷環(huán)節，應該面臨最嚴格的監管，以避免其發(fā)展成為“統購統銷(xiāo)”的強勢中間商模式，脫離基礎設施服務(wù)提供商的定位。目前，我國油氣行業(yè)欠缺專(zhuān)門(mén)的監管機構，能監會(huì )也是從電監會(huì )改制而來(lái)，存在一定程度的專(zhuān)業(yè)缺口，尚未建立專(zhuān)門(mén)針對管網(wǎng)公司的監管職能。
